黑龙江省人民检察院
佳木斯铁路运输检察院
浅谈两法衔接制度的建立与完善
时间：2018-12-17
来源：黑龙江省人民检察院
录入：冯彦博
审核：尹维双
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在我国，法律执行机关包括行政机关和司法机关。国家行政机关、被授权或受委托的组织根据法律赋予的职权对违反行政管理法律、法规的行为采取的管理和处罚行为称为行政执法。国家司法机关对触犯刑法的严重危害社会的犯罪行为采取的处罚行为称为刑事司法。行政执法属于行政行为，刑事司法属于司法行为，二者虽然分别隶属于不同的执法体系，但在执法实践中，又常常紧密联系在一起，当行政违法行为转化为刑事违法行为，行政执法就过渡到刑事司法。行政执法与刑事司法衔接机制，既是促成行政执法机关与刑事司法机关间相互配合，确保涉嫌犯罪的行政执法案件，及时移送司法机关依法处理的办案协同机制，也是检察机关依法监督行政执法机关执法行为合法性的有效载体。
一、行政执法和刑事司法相衔接的法律规定及运行情况
2001年，国务院下发了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的国务院令，初步确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架。高检院颁布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,明确规定了行政执法机关、公安机关和检察机关对涉嫌犯罪案件的移送、立案和立案监督的责任。要求检察机关加强与行政执法机关的联系,建立行政执法机关移送涉嫌犯罪案件和对其监督的衔接工作机制,这为检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件行使立案监督权提供了明确的法律依据。该规定第10条规定:“人民检察院应当依法对公安机关办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行立案监督。”第11条规定:“对于人民检察院认为公安机关不立案理由成立的,或者认为公安机关的不立案理由不成立应通知公安机关立案,公安机关已经立案的,人民检察院应当及时通知提出立案监督建议的行政执法机关。”这是检察机关在“两法衔接”机制中行使立案监督权并实施监督活动合法性的法律依据与法理基础。
近年来，“两法”衔接机制相关规定的推行，对于强化检察法律监督职能，规范地方行政执法行为，起到了积极的促进作用并取得初步成效。但是，从当前的实际工作情况来看，“两法”衔接机制在运行当中，还存在诸多需要加强和改进的问题，这些问题主要集中在以下几个方面：
（一）部分行政执法机关对构成犯罪应移送司法机关处理的案件降格处理，以罚代刑
当前，破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪案件不断增多，行政执法机关查处的案件逐年增长，但移送司法机关追究刑事责任的比较少，表现出“四多四少”的特点，即实际发生多、查处少；查处的案件中，行政处罚多、移送追究刑事责任少；惩处的犯罪分子中，从犯多、主犯少；判处的刑罚中，轻刑缓刑多、重刑实刑少。一些地方的行政执法机关对案件移送不够及时，贻误办案时机，甚至发生主要犯罪嫌疑人逃逸的严重问题，给侦破工作带来困难。
（二）检察机关与行政执法机关存在联系不紧密，信息不畅通，职责不明确，责任难追究的问题。使得监督工作针对性不强，时效性差，存在监督办法不多，监督频率过低，打击力度不够，监督效果不明显的问题。
二、两法衔接机制运行不畅的原因
当前造成"两法衔接"不畅的主要原因在于：
（一）法律、法规的滞后影响案件的办理。目前"两法衔接"制度框架主要为行政法规、地方规定和各级检察机关与公安机关、行政执法机关会签的规范性文件，协调性安排多，强制性规定少。国务院的“决定”属于法规,高检院的“规定”属于内部规定,各地检察机关、公安机关与行政执法机关会签的文件,权威性不够,对行政机关没有强制效力,因而导致不少的行政执法机关未参与到“衔接机制”中来,或者是参与了,但各项工作还无法落实到位,衔接机制还不具备普遍适用性,诸多的规定也没有具有法律强制性。
（二）行政机关与检察机关处在不同的领域,没有制约关系,因此部分行政机关部门主义、本位主义思想严重，部门利益驱动办案的现象还存在。导致一些地方行政执法机关对"两法衔接"工作消极对待、简单应付，推动"两法衔接"机制建设和制度落实的整体合力不强。
（三）监督信息缺乏、知情渠道不畅，制约了"两法衔接"工作的有效开展，行政执法监督与刑事司法监督分属两个不同的范畴，由于行政执法与刑事司法之间的衔接机制不健全，执法信息缺乏共享，司法机关缺乏案源，介入案件的阶段相对滞后,严重影响了打击犯罪的效果。
(四)行政执法与刑事司法衔接不够，职能延伸有限、监督手段乏力，无法保障检察机关法律监督效果。当前检察机关对行政执法行为的监督，主要是立足于对公安机关的立案监督职能适当向前延伸监督触角，虽已涉及行政执法领域，但整体上还是一种刑事立案监督。此外，案件移送标准不明确、证据标准不统一等问题，也在一定程度上影响了"两法衔接"工作效果。
（五）固定证据和移送涉嫌犯罪案件的意识有所欠缺。由于行政执法机关办理案件往往比较复杂,办案的要求、执法的手段与刑事司法案件都有所不同。在办案过程中,对案件的定性、证据的收集、审查判断等方面容易产生认识不一,导致对物证、书证等关键证据的提取固定不及时,对有些现场或者物证必须进行勘查、检验的没有及时进行,对涉及罪与非罪等关键的鉴定意见没有及时聘请专门的技术人员作出,同时还有一些行政执法机关过早地处理掉了有关涉案物品,给办案造成困难,最终造成有些案件在处理时该移送而未移送、有些案件草率移送的结果,不可避免地影响了司法机关及时、准确地打击犯罪。
三、确保两法衔接机制良性运行的办法
当前应着力加强以下几方面工作：
（一）完善法律制度和法律体系。从保障实施的效力上,应在立法上赋予检察机关对行政机关移送涉嫌犯罪案件及执法行为是否合法的立案监督权。出台专门的法律规定,将目前的规范性规定的效力上升为法律强制性规定,以此并规范行政机关移送涉嫌犯罪案件的标准,同时法律应明示检察机关对行政机关移送涉嫌犯罪案件及与此相关联行为的监督权。应从立法上完善立案监督的措施,并以强制性、命令性为保障,还应从立法上赋予检察机关在立案监督中的调查权、阅卷权,确保全面介入司法机关和行政机关执法活动的监督。赋予检察机关在立案监督中的处罚建议权,从而对滥用职权、徇私舞弊以及以罚代刑等尚不构成犯罪的违法责任人给予处罚上的建议,进而通过国家强制力保障“两法衔接”机制全面规范和依法运行。
（二）要强化检察监督职能，着力打击执法违法。重症需猛药，要彻底根治目前少数行政执法部门以罚代刑、有罪不究、有案不移甚至违法执法的“顽疾”，必需强化检察监督职能，加大违法案件查处打击和责任追究力度。一方面，要组织检察人员深入行政执法一线，通过以案析理、以案说法和法律课堂等形式开展职务犯罪预防，用具体的个案和典型案例，来进行法律分析，讲清违法执法失职渎职的责任及后果。另一方面，要定期、不定期开展对执法案件检查、监督和调查走访活动，及时发现和纠正执法中的违法现象和行为，对以权谋私、压案不报、以罚代刑等严重违法行为，要组织专门力量予以严肃查处。同时，要联合地方纪检部门，对尚不构成犯罪的违法案件，运用行政和纪律手段，进行责任追究，以确保行政执法的严肃性和“两法”机制衔接的有序性。
（三）要提高执法保障质量，源头根治“为钱执法”。要全面、深入、彻底、高效的实现依法行政，行政执法的必要保障也是其中的重要因素。目前，一些基层行政执法部门出现的“以罚代刑”问题，虽然问题出在执法部门和案件承办人身上，但与一些部门执法保障不到位也有些间接关系，少数、个别部门甚至把这种保障不到位问题当成了“以罚代刑”的“护身符”和“挡箭牌”，推卸自身违法责任。因此，地方政府要按照部门预算标准，严格落实“收支两条线”规定，足额保障行政执法部门办公、办案经费支出。要切实防止和避免在执法活动中，政府只给政策不给保障或“收支两条线”明分暗合的做法。同时，财务审计部门要加强对行政执法经费收、支审计和监督，确保公用经费的合理支出，提高资金保障的有效利用率。
(四)实现信息共享,提高两法衔接效率。
行政执法机关、公安机关、检察机关要共同努力,积极争取党委政府的支持,尽快建设行政执法与刑事司法衔接信息共享平台,充分运用现代信息技术实现行政执法机关、公安机关、人民检察院之间执法、司法信息互联互通。积极推进网上移送、网上受理、网上监督,提高衔接工作效率。为体现实施办法的严肃性,确保制度执行到位、落实到位、监督到位。
（五）增强环境保护行政执法人员准确把握环境犯罪入罪标准的能力。自2013年6月19日起施行的“两高”司法解释，规定了认定“严重污染环境”的14项标准、“后果特别严重”的11项标准、“酌情从重处罚”的4项标准、“酌情从宽处罚”的标准和“有毒物质”的认定等，司法机关打击环境污染刑事犯罪的适用法律更为明确、完善。要采取多种形式，组织环境保护行政执法人员认真学习“两高”司法解释，邀请专家学者和法律界人士进行专门培训辅导，使环境保护行政执法人员了解环境刑事犯罪的特性、刑法对环境犯罪的规定及司法解释、环境犯罪现状、行政执法和刑事司法衔接的要求，准确掌握涉嫌环境刑事犯罪的标准，着力解决证据提取和固定不及时、证据勘查与检验不专业、涉案物品处理不规范等问题。通过提高具体执法办案人员的业务素质和执法能力，切实提高环境保护执法队伍行政执法与刑事司法衔接的水平，提高办案移送的质量，努力形成打击环境违法犯罪的强大合力。
做好行政执法与刑事司法衔接工作，事关依法行政和公正司法，事关经济社会秩序维护，事关人民群众切身利益保障。建立健全行政执法与刑事司法衔接工作机制，加强行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作，能够使得一大批危害社会主义市场经济秩序和社会管理秩序的犯罪行为受到刑事制裁，有力遏制违法罪犯活动。
一、行政执法和刑事司法相衔接的法律规定及运行情况
2001年，国务院下发了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的国务院令，初步确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架。高检院颁布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,明确规定了行政执法机关、公安机关和检察机关对涉嫌犯罪案件的移送、立案和立案监督的责任。要求检察机关加强与行政执法机关的联系,建立行政执法机关移送涉嫌犯罪案件和对其监督的衔接工作机制,这为检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件行使立案监督权提供了明确的法律依据。该规定第10条规定:“人民检察院应当依法对公安机关办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行立案监督。”第11条规定:“对于人民检察院认为公安机关不立案理由成立的,或者认为公安机关的不立案理由不成立应通知公安机关立案,公安机关已经立案的,人民检察院应当及时通知提出立案监督建议的行政执法机关。”这是检察机关在“两法衔接”机制中行使立案监督权并实施监督活动合法性的法律依据与法理基础。
近年来，“两法”衔接机制相关规定的推行，对于强化检察法律监督职能，规范地方行政执法行为，起到了积极的促进作用并取得初步成效。但是，从当前的实际工作情况来看，“两法”衔接机制在运行当中，还存在诸多需要加强和改进的问题，这些问题主要集中在以下几个方面：
（一）部分行政执法机关对构成犯罪应移送司法机关处理的案件降格处理，以罚代刑
当前，破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪案件不断增多，行政执法机关查处的案件逐年增长，但移送司法机关追究刑事责任的比较少，表现出“四多四少”的特点，即实际发生多、查处少；查处的案件中，行政处罚多、移送追究刑事责任少；惩处的犯罪分子中，从犯多、主犯少；判处的刑罚中，轻刑缓刑多、重刑实刑少。一些地方的行政执法机关对案件移送不够及时，贻误办案时机，甚至发生主要犯罪嫌疑人逃逸的严重问题，给侦破工作带来困难。
（二）检察机关与行政执法机关存在联系不紧密，信息不畅通，职责不明确，责任难追究的问题。使得监督工作针对性不强，时效性差，存在监督办法不多，监督频率过低，打击力度不够，监督效果不明显的问题。
二、两法衔接机制运行不畅的原因
当前造成"两法衔接"不畅的主要原因在于：
（一）法律、法规的滞后影响案件的办理。目前"两法衔接"制度框架主要为行政法规、地方规定和各级检察机关与公安机关、行政执法机关会签的规范性文件，协调性安排多，强制性规定少。国务院的“决定”属于法规,高检院的“规定”属于内部规定,各地检察机关、公安机关与行政执法机关会签的文件,权威性不够,对行政机关没有强制效力,因而导致不少的行政执法机关未参与到“衔接机制”中来,或者是参与了,但各项工作还无法落实到位,衔接机制还不具备普遍适用性,诸多的规定也没有具有法律强制性。
（二）行政机关与检察机关处在不同的领域,没有制约关系,因此部分行政机关部门主义、本位主义思想严重，部门利益驱动办案的现象还存在。导致一些地方行政执法机关对"两法衔接"工作消极对待、简单应付，推动"两法衔接"机制建设和制度落实的整体合力不强。
（三）监督信息缺乏、知情渠道不畅，制约了"两法衔接"工作的有效开展，行政执法监督与刑事司法监督分属两个不同的范畴，由于行政执法与刑事司法之间的衔接机制不健全，执法信息缺乏共享，司法机关缺乏案源，介入案件的阶段相对滞后,严重影响了打击犯罪的效果。
(四)行政执法与刑事司法衔接不够，职能延伸有限、监督手段乏力，无法保障检察机关法律监督效果。当前检察机关对行政执法行为的监督，主要是立足于对公安机关的立案监督职能适当向前延伸监督触角，虽已涉及行政执法领域，但整体上还是一种刑事立案监督。此外，案件移送标准不明确、证据标准不统一等问题，也在一定程度上影响了"两法衔接"工作效果。
（五）固定证据和移送涉嫌犯罪案件的意识有所欠缺。由于行政执法机关办理案件往往比较复杂,办案的要求、执法的手段与刑事司法案件都有所不同。在办案过程中,对案件的定性、证据的收集、审查判断等方面容易产生认识不一,导致对物证、书证等关键证据的提取固定不及时,对有些现场或者物证必须进行勘查、检验的没有及时进行,对涉及罪与非罪等关键的鉴定意见没有及时聘请专门的技术人员作出,同时还有一些行政执法机关过早地处理掉了有关涉案物品,给办案造成困难,最终造成有些案件在处理时该移送而未移送、有些案件草率移送的结果,不可避免地影响了司法机关及时、准确地打击犯罪。
三、确保两法衔接机制良性运行的办法
当前应着力加强以下几方面工作：
（一）完善法律制度和法律体系。从保障实施的效力上,应在立法上赋予检察机关对行政机关移送涉嫌犯罪案件及执法行为是否合法的立案监督权。出台专门的法律规定,将目前的规范性规定的效力上升为法律强制性规定,以此并规范行政机关移送涉嫌犯罪案件的标准,同时法律应明示检察机关对行政机关移送涉嫌犯罪案件及与此相关联行为的监督权。应从立法上完善立案监督的措施,并以强制性、命令性为保障,还应从立法上赋予检察机关在立案监督中的调查权、阅卷权,确保全面介入司法机关和行政机关执法活动的监督。赋予检察机关在立案监督中的处罚建议权,从而对滥用职权、徇私舞弊以及以罚代刑等尚不构成犯罪的违法责任人给予处罚上的建议,进而通过国家强制力保障“两法衔接”机制全面规范和依法运行。
（二）要强化检察监督职能，着力打击执法违法。重症需猛药，要彻底根治目前少数行政执法部门以罚代刑、有罪不究、有案不移甚至违法执法的“顽疾”，必需强化检察监督职能，加大违法案件查处打击和责任追究力度。一方面，要组织检察人员深入行政执法一线，通过以案析理、以案说法和法律课堂等形式开展职务犯罪预防，用具体的个案和典型案例，来进行法律分析，讲清违法执法失职渎职的责任及后果。另一方面，要定期、不定期开展对执法案件检查、监督和调查走访活动，及时发现和纠正执法中的违法现象和行为，对以权谋私、压案不报、以罚代刑等严重违法行为，要组织专门力量予以严肃查处。同时，要联合地方纪检部门，对尚不构成犯罪的违法案件，运用行政和纪律手段，进行责任追究，以确保行政执法的严肃性和“两法”机制衔接的有序性。
（三）要提高执法保障质量，源头根治“为钱执法”。要全面、深入、彻底、高效的实现依法行政，行政执法的必要保障也是其中的重要因素。目前，一些基层行政执法部门出现的“以罚代刑”问题，虽然问题出在执法部门和案件承办人身上，但与一些部门执法保障不到位也有些间接关系，少数、个别部门甚至把这种保障不到位问题当成了“以罚代刑”的“护身符”和“挡箭牌”，推卸自身违法责任。因此，地方政府要按照部门预算标准，严格落实“收支两条线”规定，足额保障行政执法部门办公、办案经费支出。要切实防止和避免在执法活动中，政府只给政策不给保障或“收支两条线”明分暗合的做法。同时，财务审计部门要加强对行政执法经费收、支审计和监督，确保公用经费的合理支出，提高资金保障的有效利用率。
(四)实现信息共享,提高两法衔接效率。
行政执法机关、公安机关、检察机关要共同努力,积极争取党委政府的支持,尽快建设行政执法与刑事司法衔接信息共享平台,充分运用现代信息技术实现行政执法机关、公安机关、人民检察院之间执法、司法信息互联互通。积极推进网上移送、网上受理、网上监督,提高衔接工作效率。为体现实施办法的严肃性,确保制度执行到位、落实到位、监督到位。
（五）增强环境保护行政执法人员准确把握环境犯罪入罪标准的能力。自2013年6月19日起施行的“两高”司法解释，规定了认定“严重污染环境”的14项标准、“后果特别严重”的11项标准、“酌情从重处罚”的4项标准、“酌情从宽处罚”的标准和“有毒物质”的认定等，司法机关打击环境污染刑事犯罪的适用法律更为明确、完善。要采取多种形式，组织环境保护行政执法人员认真学习“两高”司法解释，邀请专家学者和法律界人士进行专门培训辅导，使环境保护行政执法人员了解环境刑事犯罪的特性、刑法对环境犯罪的规定及司法解释、环境犯罪现状、行政执法和刑事司法衔接的要求，准确掌握涉嫌环境刑事犯罪的标准，着力解决证据提取和固定不及时、证据勘查与检验不专业、涉案物品处理不规范等问题。通过提高具体执法办案人员的业务素质和执法能力，切实提高环境保护执法队伍行政执法与刑事司法衔接的水平，提高办案移送的质量，努力形成打击环境违法犯罪的强大合力。
做好行政执法与刑事司法衔接工作，事关依法行政和公正司法，事关经济社会秩序维护，事关人民群众切身利益保障。建立健全行政执法与刑事司法衔接工作机制，加强行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作，能够使得一大批危害社会主义市场经济秩序和社会管理秩序的犯罪行为受到刑事制裁，有力遏制违法罪犯活动。
